영국에서 귀족들의 ‘노블리스 오블리제(noblesse oblige, 사회적 지위에 상응하는 도덕적 의무)’로 출발한 경마, 유럽연합(EU) 회원국과 미국, 호주, 독일, 프랑스 등 경마선진국에서는 이미 국민레저스포츠로 자리를 잡았지만, 한국경마는 일제 강점기에 우리 국민의 반감을 사면서 출발한 데다 ‘시행은 하되 장려는 하지 않았던’ 정부 정책 탓에 부정적인 인식이 매우 강하다.

경마는 정말 도박일 뿐인가? 그렇지 않다. 우리나라 합법 사행산업 7종 중 가장 큰 세수 확보원으로 공공재정 조성에 일조하고, 일자리를 창출하며, 건전한 여가문화를 제공한다. 사회와 문화의식이 발전하고 힐링(healing) 활동에 대한 수요가 늘어감에 따라 차츰 공익적 가치를 인정받고 있다.

현재 ‘온라인 마권발매’와 관련된 법안이 국회에 계류 중이다. 여론은 둘로 갈려 있다. 지금도 문제가 많은데 온라인까지 허용하면 ‘도박공화국’이 된다는 쪽과 온라인 마권발매야말로 급팽창 중인 온라인 불법도박시장을 잡을 가장 확실한 방안이라는 쪽이다.

스트레이트뉴스는 국내외 합법 사행산업의 규모와 우리 국민이 경마를 부정적으로 보는 이유, 불법도박의 규모와 실태, 한국마사회의 사회공헌 정도 등에 대해 살펴보고, 한국마사회가 추진 중인 온라인 마권발매가 시의적절한지 여부를 독자 여러분이 스스로 판단할 수 있도록 특집 기획기사 시리즈를 준비했다.<편집자주>

[스트레이트뉴스=김태현 선임기자] 13조5,000억 원 규모의 블랙마켓(black market)을 형성하고 있는 불법경마의 성장세를 저지하고, 장외발매소 과밀화 문제를 해소해 사회적 부작용을 완화하기 위한 ‘한국마사회법 일부개정법률안’이 농림법안소위 통과에 실패했다.

해당 법안은 2일 오전 10시 열린 농림축산식품법안심사 소위원회 29번째 안건으로 상정됐지만, 논의 결과 통과에 실패했다. 이번 임시국회에서 추가 논의가 이뤄질 가능성은 적다. 총선 후 21대 국회가 개회되기 전에 재논의될 가능성은 남아 있는 것으로 보인다. 경마산업의 세계적인 추세를 역행하는 이번 결정으로 국내 말산업은 한층 어려워질 전망이다.

이번 회에는 온라인 베팅을 허용해 불법도박의 규모를 최소한으로 유지하고 있는 영국과 홍콩, 일본, 싱가포르 등 경마 선진국들의 사례를 살펴본다.

◆온라인 발매시스템 덕에 편의점 같은 영국의 장외발매소

경마 종주국 영국에서 가장 인기 있는 스포츠베팅 종목은 역시 경마다. 그만큼 매출 규모도 가장 높다.

영국에서 합법적인 스포츠베팅의 순매출액은 10억 달러(약 1조1,900억 원)에 달하는 반면, 불법 스포츠베팅의 순매출액은 1,000~2,000만 달러(약 119억~238억 원) 수준에 불과하다(실명기반 경마 온라인 발매에 대한 건전화 영향 분석, 한국생산성본부, 2014).

영국은 평지 전문 경마장 16개소, 평지･장애물 겸용 경마장 19개소, 장애물 경마장 24개소 등 총 59개소의 경마장을 보유하고 있다. 지방자치단체와 민간기업, 비영리클럽 등이 운영한다.

영국의 마권 발매시장은 패리뮤추얼(Pari-Mutuel) 방식을 사용하는 ‘토트(TOTE)사’와 ‘북메이커(book maker)’들이 양분하고 있다. 북메이커란 1961년 영국 정부가 엄격한 심사를 거쳐 합법화시킨 사설 경마사를 말한다.

토트사와 북메이커들이 운영하는 장외발매소는 9,000곳에 이르고, 장외매출이 전체 매출의 99%를 차지한다(2016). 장외발매소의 규모는 7~20평 내외로 대부분 우리나라의 편의점이나 소규모 식당 정도다.

영국의 장외발매소는 각종 사회문제를 양산하는 우리나라와 다르다. 영국인들은 우리나라 사람들이 담배나 신문, 복권을 사듯 어디서나 마권을 구입할 수 있다. 온라인 마권 발매시스템이라서 가능한 얘기다.

온라인으로 마권을 발매하는 장외발매소 탓에 상당수 경마장은 마권 판매에 의한 직접적인 수익을 기대하기 어렵다. 따라서 경마장은 입장료와 레스토랑, 바(bar)와 같은 상업 시설, 북메이커 영업권, 영상 중계권 등을 주 수입원으로 운영되고 있다.

◆‘시장성’ 눈 돌려 합법 경쟁력 강화한 홍콩

홍콩은 대표적인 경마 선진국이다. 1841년 영국이 점령하면서 홍콩 경마가 시작됐다. 경마산업의 매출 규모는 130억 달러(약 12조7,000억 원, 2012/2013 시즌)로 일본, 호주, 영국에 이어 세계 4위다. 10억 홍콩달러에 불과한 로또에 비해 압도적인 인기를 자랑한다. 동일 시즌 7조6,000억 원을 기록한 한국경마와 대비된다.

유일한 국가 공인 운영자인 홍콩쟈키클럽(Hong Kong Jockey Club)이 운영하는 126개 장외발매소에서 매출의 92%가량이 발생한다(2014). 경마를 즐기는 한국인은 15만 명 정도로 추산되지만, 경마를 즐기는 홍콩인은 100만 명이 넘는다.

홍콩은 여타 국가들이 벤치마킹에 나설 정도로 세계 최고 수준의 마권 발매시스템을 보유하고 있다. 1974년 전화 베팅이 시작됐고, 2000년대부터 이미 인터넷 기반 베팅 서비스를 제공했다.

현재 장외발매소격인 오프코스 베팅점(OCBBs)외에도 PDA, TV, IS, 2011년 시작된 모바일 앱(App) 등 다양한 마권 구매시스템에 더해 'eWin'이라는 공식 인터넷 기반 서비스 브랜드까지 운용 중이다.

홍콩인들 역시 영국인과 마찬가지로 가까운 가게에서 마권을 구입한다. 장외발매소의 규모는 30~70평 정도의 소형 장외발매소와 300평 이상 중형 장외발매소가 공존한다.

홍콩이 이처럼 온라인 경마를 합법화해 관리하는 이유는 기술과 고객 편의성 등에서 앞서가는 불법경마와 경쟁하기 위해서다. 불법 근절의 핵심이 규제나 정책이 아니라 ‘시장성’임을 홍콩 정부가 인정했기 때문이다.

불법 대비 경쟁력을 강화하기 위한 방안 중 가장 강력한 것은 2007/2008년 세제 개편 당시 도입한 ‘리베이트제도’다. 불법을 벤치마킹해 베팅으로 잃은 금액의 10%를 이른바 ‘개평(위로금)’으로 고객에게 되돌려준다.

리베이트제도를 도입하기 전인 2007/2008년 시즌 640억 홍콩달러 수준이었던 매출액은 제도 도입 후인 2013/2014 시즌 1,040억 홍콩달러로 급성장했다(한남대 산학협력단, 2015).

매출액이 398억 홍콩달러였던 2010/2011 시즌 마진율은 17.9%였는데, 제도를 도입하면서 마진율을 15.7%까지 2.2%p 낮췄지만, 2013/2014 시즌 무려 56.3%의 매출 상승을 기록했다. 세제 개편으로 강력한 불법경마 유인 효과와 함께 가격 경쟁력까지 잡은 셈이다.

당시 ‘원천징수 발매세’를 폐지한 것도 합법경마의 경쟁력을 높인 요인으로 꼽힌다. 세제 개편 첫 해인 2009년 매출은 6%, 세수는 3.7% 증가했다.

불법에 대한 기본 대응도 지속되고 있다. 경마 이용자가 앱(App) 또는 온라인 서비스에 회원으로 가입할 때, 이용자는 반드시 장외발매소를 방문해 본인 인증을 거쳐야 한다. 이때 비실명 이용자나 미성년자를 1차적으로 걸러낸다.

베팅계좌에 대한 관리를 강화한 것도 살펴볼 대목이다. 홍콩쟈키클럽은 당일 거래액이 10만 홍콩달러(약 1,500만 원)가 넘는 이용자의 정보를 데이터베이스에 자동으로 기록되도록 해 모니터링하고 있다.

경마가 사회적인 문제의 진원지가 되지 않도록, 과도한 중독증세를 보이는 이용자들에게는 자체 심리테스트 프로그램도 제공하고 있다. 이처럼 강화된 서비스 관리 체계는 온라인 마권 발매시스템이 없다면 구축되기 어렵다.

◆장외발매소 변화 끌어낸 일본의 온라인 마권 발매시스템

일본경마는 마권 매출 규모에서 세계 1위를 자랑한다. 청일전쟁과 러일전쟁 도중 군마 마필 개량 필요성을 인지, 1905년 이후 기금 확보를 위해 경마장을 설치하고 8개 지방경마장을 신설했다.

일본경마는 1954년 정부가 설립한 일본중앙경마회(JRA, Japan Racing Association)와 16개 지자체가 운영하는 지방경마전국협회(NAR)에 의해 시행되고 있다.

일본중앙경마회는 도쿄, 쿄토, 한신 등 10곳에 경마장을, 지방경마전국협회는 총 18곳에 경마장을 보유하고 있다. 장외발매소는 일본중앙경마회 38개소, 지방경마전국협회 80개소 등 총 118개소가 운영 중이다.

일본은 1976년부터 전화응답서비스(ARS) 전화투표를 시행했다. 2002년 온라인 마권 발매시스템을 도입한 이후, 지금은 개인용 PC를 이용하는 인터넷 개별접속단말기(IPAT, Internet Personal Access Terminal), 모바일 등 다양한 방식으로 마권을 구매할 수 있다.

특기할 것은 온라인 마권 발매시스템 도입이 장외발매소 환경 개선으로 이어졌다는 점이다. 1998년 총매출 3조8,000억 엔(약 41조7,000억 원) 중 온라인 구매는 27%에 불과했지만, 2018년 총매출 2조8,000억 엔(약 30조7,500억 원) 중 온라인 구매 비중은 68.8%로 뛰어올랐다.

장외발매소 매출이 감소하면서 각종 사회문제도 줄어들었다. 현재 일본의 장외발매소는 혐오시설이 아니다. 백화점 또는 호텔을 연상시키는 근사한 건물 내에 말이라는 테마를 주제로 한 다양한 부대시설을 갖춘 복합문화시설을 설치, 지역주민들이 즐겨 찾는 문화 중심으로 부상해 있다.

일본에서도 온라인 마권 발매시스템 도입에 대한 우려가 없었던 것은 아니다. 그러나 경마 참여자가 급격히 늘어나 도박 유병율이 높아지는 일도, 미성년자 접근이나 명의 도용 사례가 늘어나는 일도 발생하지 않았다. 심지어 매출액은 우려와 달리 지속적인 감소 추세를 그리고 있다.

◆선진 경마･베팅 합법화 통해 국가재정 확충하는 싱가포르

싱가포르 경마산업은 1842년 설립된 ‘싱가포르 터프클럽(Singapore Turf Club)’이 주관한다. 이 클럽의 목표는 선진 경마와 베팅 합법화를 통해 국가 재정을 최대한 확충하는 것이다.

장외발매소는 싱가포르 터프클럽 경마장 산하 10곳, 싱가포르 풀스 산하 304곳, 라이브 와이어 3곳 등 317곳이 운영되고 있는데, 장내 분위기는 매우 깔끔하다.

금요일과 일요일에는 연간 700회 이상의 경주가 개최되고, 수요일과 토요일에는 영국, 호주, 프랑스, 홍콩, 한국, 남아프리카, 마카오에서 열리는 경마가 싱가포르 전역에 위치한 장외발매소, 오프코스 베팅센터, 브랜치, 아울렛, 제3자 리테일 에이전트 등지에서 생중계된다.

1995년부터 텔레벳(Telebet)을 시작했고, 불법경마가 기승을 부리던 2016년, 불법에 발을 들이는 이용자들을 합법의 테두리로 유인하기 위해 합법사행산업에 대한 규제를 완화하고 온라인 마권 발매시스템을 도입했다.

2000년 이후 감소세를 보이던 불법경마는 온라인 마권 발매시스템이 도입된 이후에도 증가세로 돌아서지 않고 있다.

온라인도박 관련 법률이 없어 불법도박이 성행할 때 이탈리아, 프랑스, 독일 등 유럽연합(EU) 회원국들 역시 서비스업체에 허가권을 발급하고 온라인도박 규제위원회를 설치해 온라인 도박을 합법화했다.

이탈리아에서는 온라인 발매를 개시한 2008년부터, 프랑스에서는 온라인 발매를 개시한 2010년부터 합법과 불법의 세력이 역전됐다.

합법이 불법에 맥을 못 추던 독일에서도 2011년 4억5,000만 달러(약 5,362억 원)이던 불법의 규모가 온라인 발매를 시작한 직후인 2012년 2억1,000만 달러(약 2,502억 원)으로 두 배 이상 급감하는 등 불법의 기세가 현저히 꺾였다.

또 다른 경마 선진국 호주에서도 온라인 마권 발매시스템이 본장 및 장외발매소 방문자를 흡수하면서 전국적으로 2,500여 개소이던 독립형 발매소 ‘TAB betting shop’의 수가 지속 감소하는 추세다.

지난해 10월 국회 의원회관에서 열린 ‘온라인 마권 발매 도입을 위한 정책토론회’에 패널로 참여한 국민대 법학부 황승흠 교수는 “온라인 마권 발매 도입이 불법사설경마에 대한 대응책이라는 사실은 세계적으로 증명됐다”고 했다. 숭실대 경영학부 강기두 교수도 “온라인 마권 발매가 불법으로 이탈하려는 경마 이용자들을 견인할 수 있다”고 조언했다.

이제 고전적인 오프라인 경마방식으로는 온라인 불법경마를 이길 수 없다. ICT 기술발전을 타고 마권을 구매하는 환경도 급변했다.

‘집객식 마권 발매방식’으로는 불법경마 이용자를 제도권으로 흡수하기도, 지하경제화 되어 있는 불법경마를 근절하기도, 말산업 진흥과 국가 및 지자체 재정 기여 등 합법경마산업이 지닌 순기능적 측면을 극대화하기도, 건전경마 활성화를 통해 레저스포츠로 도약하기도 어렵다.

과거 2009년까지 운영된 적 있는 온라인 마권 발매시스템의 재도입은 이제 선택이 아니라 당위다. 국회 농림법안소위 통과가 무산된 ‘한국마사회법 일부개정법률안’이 반드시 재논의돼야 할 이유다. 4월 총선 이후 있을 재논의에서 경마 선진국들의 사례가 보다 심도 깊게 논의되기를 기대한다.

후속기사에서는 ‘한국마사회법 일부개정법률안’의 의결 여부와 향후 대책 등에 대해 살펴본다.
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