[스트레이트뉴스=이제항 선임기자] 대통령제 국가에서도 초당적 내각 구성 사례는 많고, 1970년대 이후 최근까지 점진적으로 늘어났지만, 한국은 다당제가 초래되더라도 연립내각 구성이나 야당 인사의 정부참여에 필요한 조건들이 미비한 실정이라는 지적이 제기됐다.

국회입법조사처(처장 김하중)는 9월 1일 ‘대통령제 정부의 초당적 내각 구성 사례와 시사점’ 이라는 제목의 ‘입법·정책보고서’ 를 발간했다.

제20대 국회는 다당제로 운영되면서 협치의 중요성이 부각됐고, 선거제도 개혁 목표가 비례성 제고로 모아지면서 향후에도 다당제가 출현할 가능성이 많아졌다.

이에 협치의 방안으로 ‘협치내각’이 주목받았는데, 이는 정당 간 협약으로 연립내각을 구성하거나 야당 소속 인사가 각료로 참여하는 초당적 내각을 의미한다.

이 보고서는 대통령 소속당이 아닌 정당의 인사가 내각에 참여하는 ‘초당적 내각’ 구성에 대해 대통령제 권력구조의 맥락에서 설명하고, 대통령제를 채택하는 해외 주요국(미국, 프랑스, 칠레, 우루과이, 인도네시아)의 사례를 분석했다.

다른 권력구조와 달리 대통령제에서는 의회 의석 분포와 무관하게 정부 구성 권한이 대통령에게 독점돼 있고, 이로 인해 연립정부를 포함한 ‘협치내각’구성이 현실적으로 어렵다고 알려져 있다.

실제로는 많은 대통령제 국가들이 연립정부를 운영하고 있으며, 특히 의회 과반 확보 정당이 없는 다당제 상태에서 연립정부 구성이 많았으며, 1970년대 이후 현재까지 초당적 정부 구성사례는 늘어나고 있는 추세다.

해외 주요 대통령제 국가들을 분석한 결과 내각의 구성 및 운영에는 행정부-의회 관계, 대통령 및 의회 선거제도, 정당체계 및 기율, 대통령의 권력자원 등이 큰 영향을 미치는 것으로 파악됐다.

내각의 구성·운영에 의회의 지지가 요구될수록 대통령은 의회 다수파 확보를 위해 초당적 내각을 구성할 가능성이 높아지고, 의회 선거제도에 따라 유효한 정당의 수가 달라지는 경향이 있는데, 많은 대통령제 국가들이 정당명부 비례제를 채택함에 따라 다당제가 나타나고 연립정부의 필요성이 높아지며, 대통령의 권력자원이 많고 권한범위가 넓을수록 원내 정당들이 정부에 참여할 유인이 커지는 경향이 있다.

또한, 대통령 선거와 의회 선거가 동시에 치러지면 정당 간 연합이 활성화되는데, 특히 대통령 결선투표제를 채택할 경우에 정당 간 교섭이 더욱 활발하게 된다.

미국과 같이 정당기율이 약하고 의원 개인의 자율성이 높은 국가에서는 개인적인 내각 참여가 용이한 반면, 칠레·프랑스 등 정당기율이 강한 국가에서는 좌우 정당블럭을 초월한 내각 참여에 대해 강한 반발이 초래됐던 바 있다.

이 보고서에서 분석한 5개국과 비교할 때 한국은 향후 협치내각 구성의 필요성이 제기될 가능성이 상당하지만, 안정적인 정부구성을 위한 조건은 미비한 측면이 있는 것으로 나타났다.

국회입법조사처는 “한국의 대통령·의회선거제도는 양당 간 경쟁구도가 형성되기 용이한 조건이지만, 민주화 이후 3개 정도의 유효정당이 원내에 진입했고, 득표율과 의석률 간 비례성 제고를 위한 선거제도 개혁 요구가 높은 실정이므로, 향후 다당제가 초래될 가능성이 있다” 면서 “한국은 대통령의 권한이 폭넓어서 야당인사의 정부참여 유인은 높지만, 강한 정당기율로 인해 섣불리 내각에 참여하기는 어려운 상황” 이라고 밝혔다.

또한 국회입법조사처는 “연립정부를 운영해 온 다른 국가와 같은 역사적·제도적 맥락이 부재해 다당제가 심화하더라도 연립내각 구성은 쉽지 않을 것” 이라면서 “특히 대통령 선거와 국회의원 선거가 엇갈려 치러짐에 따라 대통령-국회 간의 일정한 상호작용 패턴을 구축하기도 어렵다” 고 전망했다.